城市是現代化進程的樞紐，也是國家治理效能的集中體現。“十四五”時期，我國城市發展范式開始由規模擴張轉向內涵提升，人民城市理念正式嵌入頂層制度設計。2025年中央城市工作會議進一步以“兩個轉向、五個更加注重”校準戰略坐標，為“十五五”階段提供了政策共識與制度預期。2025年8月28日，中共中央、國務院印發《關于推動城市高質量發展的意見》，提出以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，從優化現代化城市體系、培育壯大城市發展新動能、營造高品質城市生活空間等七方面提出23條具體意見。本報告在治理共同體理論框架下，對“十四五”的制度演進與結構性矛盾進行定性評估，并面向“十五五”提出法治化、市場化、數字化、人本化相統一的制度供給方案，旨在為構建中國特色城市現代化新范式提供學理支撐與政策參考。
“十四五”城市高質量發展進展
（一）戰略范式轉換：從增長極導向到治理共同體
“十四五”時期，國土空間規劃體系完成法定化重構，以“三區三線“為剛性約束，首次實現主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃“多規合一“的縱向貫通與橫向協同，城市開發邊界全面劃定，新增建設用地規模被鎖定在2950萬畝以內。 城市群—都市圈—縣城三級結構在制度層面得到確認：19個城市群的GDP總量占全國比重已超過八成，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等核心城市群的全球競爭力顯著提升。與此同時，人民城市理念被納入頂層設計，城市定位從單一經濟引擎升級為“人的全面發展平臺“，治理主體由單一政府擴展至政府—市場—社會三元協同，居住證制度實現全覆蓋，1億農業轉移人口在城鎮落戶目標順利完成。
（二）空間治理機制：體檢—更新閉環的制度化
住建部連續三年組織59個樣本城市開展“一年一體檢、五年一評估“，形成覆蓋安全、創新、宜居、韌性、綠色等8大類69項核心指標的體檢體系。城市更新由項目導向演進為政策體系，涵蓋法規、財政、規劃、社會參與等多維工具；全國累計開工改造老舊小區逾20萬個，惠及居民近4000萬戶，重點完成水電路氣信等配套設施建設及公共部位維修，同步推進加裝電梯、打通消防通道、建設電動自行車充電設施。在更新過程中，“留改拆”并行的技術規范與倫理框架逐步成型，歷史文脈保護、社區認同重塑與資產增值之間實現制度性權衡，防止大拆大建成為剛性要求。
（三）產業動能重構：場景驅動的創新生態
產業鏈治理引入鏈長制與首席數據官制度，政府角色由直接配置資源轉向規則制定與生態維護。數字經濟核心產業增加值占GDP比重在2024年已突破一成，較2020年提升約2個百分點；北京、上海、深圳、杭州躋身全球數字競爭力城市前列，產業園區邊界趨于消融，生產、生活、創新在同一空間內復合疊加，形成“無邊界創新城區”雛形；示范園區由單一生產功能型園區向城市綜合功能區轉變，帶動企業集聚與城市轉型。數據要素流通規則、收益分配機制及治理框架開始嵌入城市治理體系，制度型開放特征顯現。
（四）公共服務邏輯：從戶籍本位到常住人口本位
公共服務配置標準完成由戶籍人口向常住人口的制度切換，財政轉移支付、設施規劃、人員編制同步調整，城鎮基本公共服務實現未落戶常住人口全覆蓋。住房制度由增量供給轉向多元供給，保障性租賃住房、共有產權住房與存量更新并行，全國累計開工各類保障房650萬套，棚改安置住房580萬套。住房屬性回歸居住權保障。韌性城市建設由應急工程轉向系統治理：地級及以上城市空氣質量優良天數比率提高到87.5%，城市建成區綠化覆蓋率超過43%，內澇治理取得明顯成效，城市燃氣等管道老化更新改造深入推進；北京、上海、深圳等地建成“城市大腦”，實現城市運行一網統管、政務服務一網通辦、公共服務一網通享。
“十四五”期間城市發展面臨的問題
（一）區域格局失衡：從梯度差異到斷層固化
要素單向流動與制度粘性疊加，使區域發展由“梯度差異”演變為“斷層固化”，協同治理陷入高成本低績效困境。一是要素流動單向強化“核心—邊緣”格局。2021—2024 年，東部三大城市群以不足 5% 的國土面積集聚了全國 42% 的常住人口和 54% 的經濟總量，而中西部 200 余個中小城市出現人口凈流出，部分縣城常住人口年均下降 1%—3%，功能與財政雙重收縮加劇。二是區域協同的制度成本居高不下。跨省域稅收分成、生態補償、公共服務共建共享等機制仍停留在框架協議層面，尚未形成可操作的利益分配規則；以軌道交通為例，全國 23 條省際斷頭路至今未能貫通，醫保異地直接結算覆蓋率僅 82%，協同治理績效遠低于預期。三是政策工具過度依賴行政手段。城市群內部產業、人口、資金配置仍以政府主導的行政劃轉為主，市場與社會力量參與通道狹窄，導致資源配置效率損失，區域一體化進程滯后于規劃預期。
（二）住房價值錯位：從投資標的到居住權利
金融化慣性、租賃規則缺口與老齡需求激增三重張力，導致住房體系偏離居住屬性，治理失配風險持續累積。一是住房金融化傾向未根本扭轉。2024 年一線及部分二線城市房價收入比仍超過 20，投資屬性顯著高于居住屬性；全國個人住房貸款余額占金融機構全部貸款余額比重長期維持在 25% 左右，房地產作為大類資產的金融屬性持續強化。二是租賃市場制度供給不足。全國 35 個重點城市租賃人口約 6000 萬，但保障性租賃住房存量僅覆蓋需求量的 35%；承租人權益保護、租金指導價格、長租企業監管等規則體系尚不完善，群體性租賃糾紛呈上升趨勢。三是存量住房品質與老齡化社會需求錯配。全國 2000 年以前建成的城鎮住宅約 17 億平方米，其中 60% 以上未進行節能、適老化、無障礙改造；與此同時，65 歲以上老齡人口占比已突破 14%，適老化設施缺口與老年居住需求矛盾凸顯。 四是住房保障多元供給尚未形成閉環。保障性租賃住房、共有產權住房、人才住房等制度并存，但準入、退出、流轉規則銜接不暢，導致結構性空置與排隊輪候并存。
（三）財政資源約束：從土地依賴到多元失衡
土地財政退坡與多重復合紅線并存，城市融資結構、資產運營與綠色轉型路徑均面臨“存量沉睡—增量剛性”雙重失衡。一是土地財政退坡加劇收支缺口。2022—2024 年全國土地出讓收入連續三年下滑，年均降幅超過 15%，地方政府對基建和公共服務的新增投入被迫壓縮；部分城市政府債務率已突破 100%，債務付息支出占一般公共預算支出比重接近 20%，傳統“擴張—消耗”模式不可持續。二是水、能源、碳排放多重紅線疊加。全國城市年均缺水約 60 億立方米，北方城市外調水依賴度超過 40%；單位 GDP 能耗仍高于 OECD 國家均值 20% 以上，碳排放強度下降速度滯后于“雙碳”目標要求。三是存量資產沉睡與增量投資剛性并存。全國低效工業用地、閑置商辦用房合計約 10 億平方米，再開發成本高于新增用地；基礎設施補短板項目年均資金需求仍在萬億元量級，資產—負債錯配風險持續放大。四是綠色投融資機制尚未成熟。綠色信貸占全部貸款余額比重不足 8%，綠色債券期限結構偏短，難以匹配城市管網、生態修復等長周期項目的現金流需求。
（三）治理碎片鴻溝：從部門分割到制度排斥
數據壁壘、權責錯位與數字排斥相互強化，城市治理呈現“高投入—低協同—弱反饋”特征，弱勢群體面臨制度性邊緣化。一是部門數據壁壘導致政策合成謬誤。全國城市運行管理涉及 20 余個部委、40 余個業務系統，數據共享率不足 60%，跨部門業務協同平均耗時 90 個工作日以上；城市治理呈現“高投入—低協同—弱反饋”特征。二是數字技術賦權與弱勢群體權利保障之間存在張力。第七次全國人口普查數據顯示，60 歲及以上人口為 2.64 億，其中約 35% 尚未掌握智能手機基本操作；在數字政務服務使用率最高的 10 個場景中，老年人使用率僅為 42%，顯著低于全國平均水平。三是基層治理權責失衡。街道、社區承擔行政事項平均超過 200 項，專職社區工作者占比不足 30%，社區經費占區級財政支出比重普遍低于 3%，人、財、物資源配置與事權下放不匹配。四是數字鴻溝進一步加劇公共服務不平等。在智慧社區、數字醫療、在線教育等高頻場景中，低收入群體、老齡人口面臨“使用門檻高、替代服務少、維權渠道弱”的三重困境，數字排斥現象顯著。
“十五五”城市高質量發展的政策建議
（一）完善法治與治理框架：從政策宣示到剛性約束
一是制定《城市高質量發展促進法》，將人民城市、碳預算、數據治理、韌性安全確立為法定原則，為空間規劃、財政投入、績效考核提供不可逾越的硬邊界。二是建立“國土空間總體規劃—專項規劃—行動計劃”三級傳導機制，確保上位規劃目標在市縣層面可分解、可考核、可問責。三是構建跨區域治理法律框架，明確GDP分計、稅收分成、生態補償、公共服務共建共享的操作規則，并設立常設仲裁機構以降低協同成本。四是建立城市體檢與法規聯動機制，每五年一次法定體檢，體檢結果直接觸發規劃修編程序，對擅自變更規劃或突破約束性指標的行政主體啟動剛性問責，形成“體檢—修例—問責”閉環。
（二）深化城市更新制度創新：從項目治理到制度治理
一是設立國家城市更新基金，中央財政以資本金方式持續注資，撬動社會資本形成“政府引導、市場運作、社會參與”的多元投融資結構，并配套負面清單與中長期績效評估。二是建立“留改拆”技術規范與倫理框架，以歷史街區保護率、居民同意率、社區滿意度為三重門檻，未達標項目不得啟動。三是推動存量工業用地“退二進三”制度落地，允許混合用途、彈性年期、收益共享，并建立土地增值收益二次分配機制，防止資產沉睡。四是完善社區參與機制，設立具有法定審查權的社區設計師制度，組建居民理事會與更新監督團，實現更新全過程共治。
（三）構建綠色低碳與數字治理協同機制：從單點試驗到系統集成
一是全面推行城市碳預算制度，將建筑、交通、產業三大領域排放上限納入法定規劃，建立“超額排放交易+減碳激勵”并行的市場機制。二是建設城市級數字孿生底座，集成極端天氣、公共衛生、基礎設施風險的多情景模擬與實時響應，形成跨部門、跨層級、跨主體決策支持系統。三是全面推行首席數據官制度，打通公安、應急、交通、衛健等垂直系統數據接口，建立統一數據標準、共享協議與安全責任鏈。四是建立數字包容制度，為老齡人口、低收入人群設置線下代辦、適老化界面、志愿輔導等多元通道，并通過立法明確數字服務可及性最低標準。
（四）夯實民生保障與風險治理體系：從底線兜底到系統賦能
一是完善住房多元供給體系，保障性租賃住房、共有產權住房、適老化改造三線并舉，建立租金、房價、收入聯動調控機制，并將住房可負擔性納入法定體檢指標。二是建立公共服務“隨人流動”制度，教育、醫療、養老、托育逐步實現跨行政區結算、互認與共享，通過財政轉移支付與人員編制動態調整實現資源精準配置。三是構建“平急兩用”韌性框架，統籌防洪、抗震、防疫、反恐等多災種治理，建立政府—市場—社會協同應急響應機制，并立法明確生命線工程最低冗余標準。四是建立城市文化基因保護制度，開展全國文化基因普查，劃定歷史文化風貌管控線，培育創意街區與文化IP，實現歷史文脈與現代功能的制度性兼容。
從“十四五”到“十五五”，中國城市發展的核心命題已由規模擴張轉向制度重構。治理共同體理論為理解這一轉型提供了恰當的分析視角：政府、市場、社會三類主體在制度激勵下形成協同演化機制，使城市從經濟增長極升級為人的全面發展平臺。面向未來，人民城市理念必須轉化為可操作的法治框架、可執行的政策工具與可持續的治理機制，方能確保中國式城市現代化行穩致遠。（國聲智庫課題組）
